(省政府第四届教学成果一等奖)

 

　　承研单位：成都市教育局

　　主研人员：傅勇林 周光荣 李全 张乃文 陈进

　　课题来源：自选

 

　　一、研究的主要内容及其意义

　　党的十七大报告提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。由于历史的原因，城乡教育资源配置和教育质量差异巨大，校际发展不均，区域发展不平衡，严重影响了教育公平。因此必须对现行教育制度进行改革创新，建立统筹城乡的现代新型教育公共服务制度。通过制度创新，全面提高城乡学校教育教学质量，确保本市教育改革发展成果能为全市城乡广大人民群众子女所共享。

　　教育公共服务是由政府主导、惠及社会公众与满足社会教育共同利益需求的公益性服务，它的重要特征是公共性和公平性。教育公共服务是伴随着现代学校和公共教育制度的发展以及现代政府主要职能逐步转向公共服务而出现的。基本教育公共服务均等化是社会公平正义的基石，高水平的教育公共服务体系是一个地区和城市现代化的关键标志，教育公共服务已成为现代政府的重点公共服务领域，是公共服务的重要内容之一。

　　本成果的核心观点是：坚持“政府主导、全域视角、城乡统筹”的理念与思路，对现行教育制度进行改革创新。以城乡教育一体化为核心，建立起市域统筹的教育公共政策体系;以促进教育公平为核心，建立起市域统筹的教育公共财政体制和义务教育均衡监测机制;以“办人民满意的教育”为目标和任务，建立起市域统筹的教育公共服务体系;以建设现代学校制度为核心，逐步转变市域统筹的教育公共治理结构，最终实现城乡教育的一体化和现代化。

　　(一)创新教育公共服务制度，使教育发展与城市发展战略相适应

　　2004年，市委市政府提出统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的指导思想、总体要求、主要任务和奋斗目标。在我市城乡一体化的城市发展战略中，“市域统筹”、“均衡发展”、“制度创新”等战略重点，为成都教育发展提出了全新的任务。我市把大力推进城乡教育一体化的突破口确定在“创新市域统筹的教育公共服务”上，通过教育公共服务制度创新，促进全域成都城乡教育的均衡发展，使我市教育发展与经济社会“城乡统筹””的城市发展战略相适应。

　　(二)创新教育公共服务制度，突破“城乡差距”“区县失衡”“校际不均”的现实困境

　　由于县域经济发展不平衡等原因，我市教育特别是义务阶段教育的发展也不平衡，教育差距主要体现在：教育投入、办学条件、教师队伍等方面。通过创新教育公共服务制度，在教育管理体制、教育经费投入机制、教育人事制度等方面实施有效改革，缩小教育差距。

　　(三)创新教育公共服务制度，弥补现行教育管理在促进城乡统筹发展方面存在的制度性缺失

　　事实表明，过去“以牺牲农村教育利益，发展城市教育”“，“以牺牲一般学校利益，建设重点学校”的制度设计，由于缺乏城乡统筹和全域发展视角，已经越来越阻碍教育发展，因此，必须“以追求教育公平、追求社会公平、构建和谐社会”为设计教育公共服务制度的出发点，创新教育公共服务制度，弥补现行教育管理在促进城乡统筹发展方面存在制度性缺失。

 

　　二、研究的主要措施

　　(一)教育改革的核心概念和观点

　　1.市域统筹。按照全域成都的理念，在制定规划、部署工作、考核指标等方面实施城乡统筹，并把工作的突破环节放在统筹城乡教育发展的“短板”上。

　　2.教育公共服务。是由政府主导、惠及社会公众与满足社会教育共同利益需求的公益性服务。是现代政府的重点公共服务领域。高水平的教育公共服务体系是一个城市现代化的关键标志。

　　3.我市教育公共服务制度改革创新的价值取向是从城乡教育分割的政策制度，走向城乡教育统筹的管理与服务;创新教育公共服务制度的目的是高效推进城乡教育均衡发展，确保本市教育改革发展成果能为全市城乡广大人民群众子女所共享。

　　4. 我市教育公共服务制度改革的主要内容。通过建立教育公共财政体制和义务教育均衡监测机制，建立教育公共政策体系和实施重大项目，建立教育公共服务体系和转变教育公共治理结构，统筹城乡教育规划、统筹城乡教育管理体制、统筹城乡教育资源配置、统筹城乡师资队伍建设和统一城乡教育评价标准。

　　(二)教育改革的战略选择

　　政府主导策略。一是强化政府责任。从政策设计上，努力体现教育公平;在办学条件规范上，制定统一的合格标准，使城乡每一所学校都拥有大体均衡的物质条件和师资队伍;在教育经费投入上，坚持向薄弱学校和弱势群体倾斜;在教育督导评估上，通过对城乡间、区县间、校际间在教育资源和办学水平上差距的评估,引导区(市)县政府和教育行政部门关注差异，掌握均衡情况，建立教育公平问题的预警机制，及时准确地预测可能出现的重大教育公平问题，及时做出调整;二是深化体制机制改革，建立和完善教育公共服务制度。在教育管理体制、教育经费配置机制以及教育人事制度方面实施有效改革，努力解决教育不公的根本问题。

　　全域视角策略。“全域视角”策略所追求的就是人们在城市能享受到的好处，在农村也一样能享受得到，它要求各级决策者们在制定规划、部署工作、考核指标、权衡利弊时，把工作的突破环节更多地放在统筹城乡发展的“短板”上。 “全域视角”策略，为统筹城乡教育发展确立了正确的思维方式，对于指导实践具有很强的运用价值。第一，提升了统筹城乡教育的品质。“全域视角”要求实行无差别的城乡教育政策，在编制各种规划时做到城乡一体全覆盖，检验教育发展水平时，实行城乡平等的、无差别的标准。第二，它把我市城市化发展定位于新型城乡形态，着力于创造条件，让城市优质教育资源在城乡之间实现完全自由流动。第三，它可调控资源在全市范围内向低位倾斜，让全民共享社会发展的成果。

　　重点突破策略。建立“教育政策向农村倾斜——以城带乡、城乡互动”的城乡教育统筹发展机制，分阶段、有重点地突破城乡教育二元结构。

 

　　三、研究成果

　　(一) 以保障和督促教育公平为核心，建立“三个机制”

　　 保障教育公平的经费投入机制。完善农村教育经费投入稳步增长机制和教育经费向农村倾斜机制。近年来，全市教育经费投入年均递增15%以上，新增经费主要用于农村教育。统一并提高县镇和农村学校公用经费标准，农村小学和初中生均公用经费分别达到城市标准。将农村义教段中小学校校舍维修改造测算单价标准，从400元/㎡提高至500元/㎡。进一步落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生生活费补助政策;推进免费义务教育;稳步推进化解“普九”负债，为学校可持续发展提供保障。

　　 督促教育公平的义务教育均衡监测机制。2008年，我市建立了义务教育均衡监测机制，通过监测制度的实施，掌握义务教育城乡学校差距及差距变化趋势，及时发现典型弱势学校及其弱势的方面，提出干预措施或预警，指导各级政府科学制定缩小校际差距的办法和措施，促进政府工作重心向薄弱学校倾斜，合理配置公共教育资源。

　　 建立‘以城带乡、城乡互动’机制。一是创新城乡学校结对的基本模式，实现城乡学校人、财、物有效交流;二是创新城区师资下派的强化模式，城区和城镇学校教师到农村学校定期服务;三是创新一体化“捆绑”推进模式，在管理、教学、考评等方面实现城乡学校真正意义上的一体化;四是创新优质教育资源扩大模式，充分发挥名校的优势和品牌效应，组建以名校为龙头学校的教育集团;五是创新城乡联动整合模式，通过百校下乡，千校联盟，使联盟学校在学校管理、队伍建设、教育科研、学生活动、学校文化等方面互动交流、相互学习、共同提高。

　　(二)以城乡教育一体化为核心，实施“四大工程”

　　 实施农村中小学标准化建设工程。2004年6月，市委市政府把全市农村初中、小学建设纳入城乡一体化发展规划，根据“统筹规划、分布实施、合理配置、规范管理”的原则，按照20年不落后，50年能使用的要求，采取统一规划、统一设计、统一投资、统一标准、统一风格、统一建设的方式，在我市14个郊区(市)县正式启动农村中小学标准化建设工程。

　　 实施农村教师素质提升工程。从提高农村教师专业能力、提升教师学历两个方面着手，建设符合我市农村教育实际、满足教师专业发展需要的教师培训和服务体系。为鼓励教师到农村任教，让农村学校留住人才，我市先后在晋职、评优等方面出台了一系列政策措施，坚持同等条件下优先向农村学校教师倾斜的原则，加强对农村中小学教师的政策扶持与保障力度，调动了农村中小学特别是边远山区教师工作的积极性，促进了农村教师队伍的稳定。

　　 实施教育强乡(镇)建设工程。从2003年起，我市开展“教育强乡(镇)建设”，到2007年底，全市共建教育成55个市级教育强乡(镇)。教育强乡(镇)建设的关键环节是：完善教育强乡(镇)建设的激励机制。

　　 抗震救灾和灾后重建工程。2008年，面对突入其来的特大地震，市政府快速反应、措施得当、效果明显，最大限度地降低了灾害所造成的损失，迅速恢复了教育教学秩序，体现出我市应对突发事件管理的体制和机制的能力。 “5.12”地震灾害后，按照胡锦涛总书记的“用统筹城乡的思路和办法抓好抗震救灾的灾后重建工作”重要指示精神，我市提出了“努力把重灾区建设成为科学重建、科学发展的样板”的目标。到今年六月底，全市169所中小学灾后重建学校已全部基础完工，主体封顶学校160所，占项目总数的95%。

　　(三)以“办人民满意的教育”为目标和标准，构建“四大体系”

　　 构建了较为完善的“教育资助体系”。我市以“不让一名孩子因家庭经济困难而失学”为惠民目标，构建了政府为主体、社会广泛参与，覆盖从幼儿园到高等教育全过程，中心城区、近、远郊区(市)县全方位的功能完善、机制健全、多元混合的教育资助体系。

　　 构建“农村中小学远程教育”公共服务体系。我市结合农村中小学标准化建设，大力实施和推进全市教育信息化和现代远程教育工程，构建农村中小学远程教育服务体系，完成全市“校校通”工程，教育信息化和中小学现代远程教育覆盖我市农村中心校以上的所有学校。在资源库建设中，我市许多学校形成了校本特色的教育教学资源库，在我市乃至全省全国都具有一定影响力。

　　 构建“进城务工就业农民子女接受义务教育”公共服务体系。 “做好农民工子女入学工作”列为市政府为民办实事的目标。将农民工子女入学状况纳入义务教育工作目标责任制范畴;充分挖掘公办中小学办学潜力，努力扩大办学规模;对以接受农民工子女为主的社会力量办学进行扶持和管理;建立保障农民工子女接受义务教育经费筹措机制，确保农民工子女义务教育段收费与当地学生一视同仁。

　　 构建“农村留守儿童教育与管理”公共服务体系。建立 “留守儿童”教育和管理工作制度，将农村留守儿童接受义务教育工作纳入我市义务教育均衡发展的重要内容，建立和完善保障农村留守儿童接受义务教育的制度和机制，搭建起农村“留守儿童”教育与管理的公共服务体系。

 

　　四、研究效果

　　教育改革产生的效果：城乡一体、协调发展、整体提升。

　　(一)丰富和完善了我市的教育政策制度

　　我市在创新教育公共服务制度推进城乡统筹过程中，新形成的反映制度创新成果的主要政策文件58个，其中市委市政府颁发文件20个、市级教育行政部门近38个，涉及导向性政策、教育公共财政政策、教育公共服务体系政策、教育治理结构转变有关政策等，丰富和完善了我市统筹城乡教育的公共服务制度。

　　(二)加大教育财政投入，城乡学校办学条件差距缩小

　　2004-2008年生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费逐年提升;2006年，在14个郊区(市)县全部免除了义务教育阶段公办学校学生除课本费、作业本费和住宿制学生住宿费之外的所有教育费用;2007年，为80万名农村义务教育阶段中小学生免除了学杂费和信息技术费，为31.9万名农村义务教育阶段中小学生免费提供了教科书，对2.7万家庭经济困难的农村义务教育阶段住校生提供了生活补助;2008年，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生的学杂费和信息技术费，有约250所学校的近30万学生在秋季入学时享受了免学杂费和信息技术费，直接减轻群众负担约9000多万元。

　　(三)农村中小学标准化建设取得显著成效

　　我市农村中小学标准化建设工程历时三年，投入资金14.5个亿(其中市本级财政投资10亿元、区县配套4.5亿元)，严格按照“投、建、管”三分离原则，由我市市兴蓉投资公司统一建设。2007年9月，农村标准化建设学校全部投入使用。建成后的农村中小学均按照现代教育需要，建设了达标运动场地、配置了现代教学仪器，初中、小学人均标准校舍面积分别为12.9平方米和6.1平方米。其中，30个区域中心镇都拥有容纳900名学生规模的初中，175个新型社区所在地都拥有容纳600名学生规模的小学。全市农村中小学由1610所调整到967所。其中保留学校557所，保留学校均是达到或基本达到标准化建设标准的学校;标准化建设学校410所，新建校舍104万平方米，维修改造校舍84万平方米(新建61所，改扩建293所，维修改造56所)，直接受益中小学生60万人，占现有学生数的67%。农村中小学标准化建设覆盖了214个乡镇，占全市223个乡镇(不含城关镇)的96%。农村中小学标准化建设彻底改变了我市市农村学校的落后面貌，使农村中小学基础设施建设至少提前了20年，这项提前到来的惠民工程，得到了广大农民群众和社会各界的广泛赞誉。

　　(四)稳步推进优质教育资源满覆盖，促进城乡教育高水平均衡发展

　　通过城乡学校互动、优质教育集团组建，实现了优质资源的充分整合、交流、共享。名校集团稳步有序推进，到2009年6月，已组建学前教育集团6个，小学集团12个，高中集团3个，职业教育专业集团8个;城乡教育互动发展联盟全面开展，组建城乡学校互动发展联盟，全市一、三圈层的15个区(市)县实现了城乡教育互动发展。

　　(五)城乡联动发展，教师素质快速提高

　　教师学历层次明显提升。中高级教师比例不断增长。到2006年底，全市消除了无高级教师、无学科带头人、无优秀青年教师的“三无学校”，农村教师队伍整体素质得到了明显提高。

　　(六)落实惠民政策，教育公平得到切实保障

　　进一步落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生生活费补助政策，在提高寄宿生生活补助标准的同时，将寄宿生生活费补助范围扩大至总数的25%。统筹解决好农民工子女入学工作，到 2009年6月，共接受义务教育的农民工子女有24.1万人,其中在中心城区就读的有18.1万人，约占中心城区义务教育段在校生总数的29%。义务教育普及与巩固水平不断提高，2008年，全市适龄人口小学入学率达100%，初中达99.6%，辍学率控制在0.12%和0.47%以下，初中毕业升学率93.24%，基本普及了高中阶段教育。

　　(七)推进义务教育均衡发展的典型不断涌现

　　成都市武侯区“捆绑发展”模式，构建起城乡学校协同发展的长效机制，受到国务委员陈至立同志的肯定;青羊区大力扶持农村学校，提出优质教育满覆盖，区内红碾小学成为全省星级民工子弟学校，深受广大外来务工人员认同;文翁学校是一所典型村小，经重新规划改建后，成为城里人也羡慕的学校;龙泉驿区从2005年开始推出的“金凤凰工程”，政府出资，让山里孩子下山进城读书，享受城里的优质教育，当年下山进城读书的学生达988人。

　　(八)教育整体实力提升，教育一体化和现代化取得显著成效

　　按照美国社会学家英格尔提出国际上公认的进入现代化的基本标准为人均GDP大于3000美元，《某市国民经济和社会发展统计公报》公布的2007年我市人均GDP为3634美元，我市已经迈入推进教育现代化的经济门槛。通过对2007年我市教育发展和中等发达国家的相关指标进行比较，我市学前教育毛入学率和每10万人在校大学生人数两项指标高于2006年中等发达国家发展水平预期值，小学学龄儿童入学率、初中毛入学率也直逼2006年中等发达国家发展水平预期值，其它一些指标接近或超过了同期国际国内教育现代化目标，说明我市教育发展正在逐渐迈向教育现代化。经过六年多的探索与实践，成都市城乡教育差距不断缩小，办学条件和内涵发展水平均得到大幅度提升，在全国同类城市的比较中，多项指标的发展速度居于前列，从教育事业发展水平来看，成都教育现代化教育事业发展水平综合实现度达94.0%，已经接近教育现代化目标。根据十五个副省级城市教育现代化指标的平均值，我市初步制定了教育现代化指标，通过对“教育事业发展水平”和“教育社会贡献水平”的比较分析，可以看出我市教育现代化的实现程度。

　　(九)教育差距缩小，城乡教育一体化取得显著成效。

　　我市采用当前国际用于对教育公平程度测度的基尼系数对义务教育均衡情况进行监测。按公认的标准看，基尼系数在0.3以下为均衡度较好;0.3-0.4为均衡度基本正常;0.4表示集中程度比较严重，为非均衡的“警戒线”;超过0.4表示集中程度已经很高，达到了非均衡状态。根据2008年市政府教育督导团 “义务教育校际均衡度监测报告”来看，我市实施城乡教育统筹，推进义务教育均衡发展，取得了较为明显的成效，教育在城乡之间、区县之间和校际之间的差距逐步缩小，有以下特点：一是义务教育经费投入的均衡度较好。在生均教育经费、生均公用经费方面，其基尼系数全部小于0.4，大部分小于0.3;二是义务教育经费投入向农村学校倾斜的力度较大，城乡差别逐步缩小;三是骨干教师比例城乡学校正在逐步趋于一致，均衡度较高。

　　(十)成都教育改革发展得到充分肯定和高度评价

　　成都市全面推进城乡教育一体化，实现教育均衡发展的实践和取得的成绩，得到了各级领导和社会各届的高度重视和充分肯定。2005年，由成都市人民政府和中国教育学会联合举办“城乡教育一体化，均衡和谐共发展•成都论坛”，陶西平、姜沛民等专家、领导对成都市推动城乡教育均衡发展的做法高度赞赏;2006年，全国推进义务教育均衡发展经验交流现场会在成都举行。教育部长周济主持会议，国务委员陈至立作重要讲话，各级领导和来自各省、市、自治区的与会代表对成都推进城乡教育一体化所作的探索和取得的成绩给予了高度评价;2006年6月和2007年7月，温家宝总理分别给文翁实验学校的同学和武侯实验中学校长李镇西亲笔回信、批示，对成都市在推进城乡教育均衡发展中的探索和实践给予了赞扬和肯定。2005年-2008年，国务委员陈至立、教育部长周济、副部长陈小娅多次到成都调研、考察城乡教育一体化，赞叹“成都均衡教育搞得好”，“成都城乡均衡教育走在了全国前列”，“推进义务教育均衡发展在成都找到了答案”。2007年11月，中央电视台《焦点访谈》栏目专题报道了《成都教育均衡发展》，《光明日报》、《中国教育报》、《四川日报》等众多中央及地方媒体，对成都市城乡教育均衡发展作了大量深入的宣传和报道。因成都城乡教育一体化所取得的显著成绩，2009年，教育部、四川省和成都市签定了部省市共建城乡统筹综合教育改革试验区协议，这是教育部在全国首次签订的部省市共建协议。2009年，据国家统计局成都调查队相关调查报告显示，市民对成都城乡教育一体化改革的满意度达82.12%。

 

　　五、问题与思考

　　近年来，成都市在统筹城乡发展、推进城乡一体化进程中，高度重视教育事业发展，运用统筹城乡的思路和办法，促进全域成都教育均衡发展，取得了明显成效，尤其是该项改革创新力度大、政府作为突出、理念明确、思路清晰、措施具体、成效明显、反响强烈。但随着成都经济社会的不断发展和试验区建设的新要求与新任务，我市教育在城乡之间、区域之间、校际之间还不同程度地存在差距，尤其是随着城乡一体化的深入推进和城市化进程的不断加快，教育公平还体现得不够充分和不够完善，教育发展与人民群众的教育需求相比、与经济社会发展对人才的需要相比，仍存在某些不相适应的地方，进一步促进教育均衡发展，保障教育公平，任务十分紧迫。我们将在已有研究成果的基础上，进一步开拓城乡教育公共服务的空间，进一步提高城乡教育质量，提升城乡教育公共服务的品质，以促进全域成都教育事业的进一步发展。

　　撰稿：陈进 审核：李全